Convocada por decreto y sin consulta popular, la Asamblea de 2017 funcionó tres años y cuatro meses, no redactó constitución y dejó un cuerpo de leyes que se atribuyó un rango que nadie le dio.

El 18 de diciembre de 2020, la Asamblea Nacional Constituyente cerró sus sesiones después de tres años y cuatro meses de funcionamiento. No entregó el proyecto de constitución para el que, según su propio decreto de convocatoria, había sido creada. Antes de irse aprobó una última norma: una «ley constitucional» que ordenaba que todo lo que había dictado conservara «plena vigencia» después de su disolución, y que solo pudiera modificarse por un procedimiento especial diseñado por ella misma.

Casi seis años después, esa última ley está en uso. El 29 de septiembre de 2026, cuando la Asamblea Nacional recibió la solicitud de la presidenta encargada Delcy Rodríguez para reformar la ley contra el odio, su presidente, Jorge Rodríguez, invocó el artículo 3 de aquella ley de vigencia para fijar el trámite: control previo de la Sala Constitucional, aprobación con dos tercios de los diputados y procedimiento de ley orgánica. La obra de la Constituyente no es historia: es el marco con el que se discute la transición.

Una convocatoria sin el pueblo

El artículo 347 de la Constitución de 1999 establece que el pueblo de Venezuela es el depositario del poder constituyente originario y que, en ejercicio de ese poder, puede convocar una Asamblea Nacional Constituyente «con el objeto de transformar el Estado, crear un nuevo ordenamiento jurídico y redactar una nueva Constitución». El artículo 348 enumera quiénes pueden tomar la iniciativa de esa convocatoria, entre ellos el presidente de la República en Consejo de Ministros.

La diferencia entre iniciativa y convocatoria es el centro del problema. En 1999, el proceso que produjo la Constitución vigente comenzó con un referendo, celebrado el 25 de abril de ese año, en el que los electores aprobaron convocar la asamblea. En 2017 no hubo consulta. Nicolás Maduro firmó el decreto 2.830, publicado el 1 de mayo de 2017, que convocaba la Constituyente y fijaba sus bases comiciales. La Sala Constitucional, en su sentencia 378 de ese año, avaló el atajo: sostuvo que el referendo consultivo previo no era «necesario ni constitucionalmente obligante» porque ninguna norma lo exigía expresamente.

La fiscal general de entonces, Luisa Ortega Díaz, recurrió la decisión con el argumento de que solo el pueblo podía convocar. La Sala Electoral declaró inadmisible su recurso. Los colegios de abogados de 21 estados y la Federación Nacional de Colegios de Abogados objetaron además las bases comiciales: la elección combinaba representantes territoriales, que daban el mismo peso a municipios de población muy distinta, con representantes sectoriales escogidos en registros controlados por el Estado. El resultado, según esos críticos, rompía el principio del voto universal e igual del artículo 63.

El Parlamento paralelo

La elección se realizó el 30 de julio de 2017 sin participación de la oposición. El 4 de agosto se instalaron 545 constituyentes en el Palacio Federal Legislativo, el mismo edificio donde sesionaba la Asamblea Nacional electa en diciembre de 2015 con mayoría opositora. Delcy Rodríguez fue juramentada como presidenta de la Constituyente; en 2018 la sucedió Diosdado Cabello.

Al día siguiente de instalarse, la Constituyente destituyó a la fiscal general. Dos semanas después asumió las competencias legislativas del Parlamento, al que el Tribunal Supremo mantenía en «desacato». Desde entonces funcionó como un poder legislativo paralelo: aprobó los presupuestos nacionales y los del Banco Central de 2018 a 2021, reformó el Código Orgánico Tributario, la ley del IVA y la del impuesto sobre la renta, suprimió por decreto las alcaldías Metropolitana de Caracas y del Alto Apure, ordenó adelantar la elección presidencial, que terminó celebrándose el 20 de mayo de 2018, y autorizó el enjuiciamiento de diputados de la Asamblea electa.

Acceso a la Justicia contabilizó una treintena de leyes dictadas o reformadas por la Constituyente. A un grupo de ellas les dio un nombre propio, sin antecedente en la Constitución que decía desarrollar: «leyes constitucionales».

Lo que no hizo

La Constituyente fijó primero su propia duración en dos años. El 21 de mayo de 2019 la extendió hasta el 31 de diciembre de 2020. Ningún proyecto de constitución fue presentado, discutido ni sometido a referendo. En una entrevista con Venezolana de Televisión citada por Acceso a la Justicia en diciembre de 2020, Cabello lo explicó así: redactar una constitución era una de las «premisas» posibles, pero no la única, y la asamblea había cumplido con «generar un conjunto de leyes para esa refundación del Estado».

Esa frase resume el desplazamiento. El artículo 347 enumera tres fines: transformar el Estado, crear un nuevo ordenamiento y redactar una constitución. La Constituyente de 2017 tomó el segundo como licencia para legislar en lugar del Parlamento y renunció al tercero, que es el que justifica la existencia misma de un poder constituyente. Una asamblea que no redacta constitución no ejerce poder constituyente: ejerce poder legislativo con otro nombre.

Por qué importa en 2026

La captura de Nicolás Maduro el 3 de enero de 2026 abrió la transición que encabeza el gobierno encargado. La Asamblea electa en 2015 volvió a la escena pública y la mesa de negociación de Caracas discute reglas, plazos y garantías. En ese contexto, el andamiaje normativo de la Constituyente sigue en pie. La Ley Antibloqueo de 2020, que permite al Ejecutivo celebrar contratos sin control parlamentario, continúa vigente. La ley de la Fuerza Armada que dictó la Constituyente fue interpretada por la Sala Constitucional en una sentencia publicada en la Gaceta Oficial del 14 de agosto de 2026. La ley contra el odio, con la que se procesó a 927 personas desde 2017 según Foro Penal, está en reforma.

La pregunta que este especial intenta responder es concreta: ¿qué validez tienen las normas que dictó una asamblea convocada sin el pueblo, que no redactó constitución y que se otorgó a sí misma un rango que la Constitución no contempla? Y una segunda, más urgente: ¿qué significa que el país en transición las corrija usando las reglas que esa misma asamblea dejó escritas?

Las respuestas no son académicas. Dependen de ellas el alcance de la reforma de la ley contra el odio, la suerte de los procesados bajo esa norma, el margen del Ejecutivo para firmar contratos petroleros sin control y la arquitectura legal con la que se negocia la salida. Las piezas de este especial recorren el inventario de esas leyes, el argumento constitucional contra su rango y las tres salidas posibles para desmontarlas.

Este contenido es informativo y no constituye asesoría legal.

Fuentes principales

• Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999), artículos 63, 347, 348 y 349.
• Decreto 2.830 de convocatoria de la Asamblea Nacional Constituyente, Gaceta Oficial 6.295 Extraordinario, 1 de mayo de 2017.
• Acceso a la Justicia, «Balance de la Constituyente de Maduro: un fraude constitucional de principio a fin», 9 de diciembre de 2020 — accesoalajusticia.org
• Acceso a la Justicia, «Ley Constitucional que regula la vigencia de los actos emanados de la ANC», 10 de julio de 2021 — accesoalajusticia.org
• Asamblea Nacional, «AN crea Comisión Especial para Reforma de la Ley Constitucional contra el Odio», 29 de septiembre de 2026 — asambleanacional.gob.ve
• Foro Penal, cifras de imputados por instigación al odio, citadas por El Nacional y La Patilla, octubre de 2026.

Al menos doce normas de la Constituyente llevan el rótulo de «ley constitucional» en su título oficial. Gobiernan impuestos, precios, inversión, minería, la Fuerza Armada y lo que se puede decir en público.

Los recuentos no coinciden. Algunos balances del cierre de la Asamblea Nacional Constituyente hablan de 14 «leyes constitucionales»; otros, de 11. Acceso a la Justicia inventarió más de 30 instrumentos con forma de ley dictados o reformados por esa asamblea entre 2017 y 2020, y advirtió que solo a una parte les colocó el calificativo. La cifra exacta importa menos que el patrón: al menos doce normas llevan el rótulo de «ley constitucional» en el título con el que se publicaron en Gaceta Oficial, y todas siguen formalmente vigentes.

Esta es la lista de las que llevan ese nombre, ordenadas por la fecha en que se dictaron, con lo que regulan y lo que castigan.

2017: el control del discurso y de la economía

1. Ley Constitucional contra el Odio, por la Convivencia Pacífica y la Tolerancia. Aprobada el 8 de noviembre de 2017 y publicada en la Gaceta Oficial 41.276 del 10 de noviembre. Castiga con 10 a 20 años de prisión a quien «fomente, promueva o incite» públicamente al odio, la discriminación o la violencia (artículo 20), y con ocho a diez años al policía, militar o trabajador de salud que no intervenga o no atienda por esos motivos. Permite revocar la inscripción de partidos y organizaciones, revocar concesiones de radio y televisión, multar con 50.000 a 100.000 unidades tributarias y bloquear portales que no retiren en seis horas los contenidos prohibidos. Declara imprescriptibles todos los hechos que tipifica. Es la única de la lista con reforma en curso.

2. Ley Constitucional de Precios Acordados. Dictada en noviembre de 2017. Sustituye el esquema de control unilateral por precios fijados mediante acuerdos entre el Ejecutivo y los productores para los bienes que el Estado considere prioritarios. Su lógica es la misma de la regulación anterior: el Estado decide qué se vende y a cuánto, ahora con un acta firmada de por medio.

3. Ley Constitucional sobre la Creación de la Unidad Tributaria Sancionatoria. Publicada en la Gaceta Oficial 41.305 del 21 de diciembre de 2017. Crea una unidad de cuenta distinta de la unidad tributaria ordinaria, que solo sirve para calcular multas y que el Ejecutivo debe ajustar cada febrero según la inflación, previa opinión del ministerio de seguridad, el TSJ y el Poder Ciudadano. En la práctica, encareció de golpe las sanciones previstas en otras leyes.

4. Ley Constitucional del Régimen Tributario para el Desarrollo Soberano del Arco Minero. Publicada en la Gaceta Oficial 41.310 del 29 de diciembre de 2017. Establece un régimen especial de impuesto sobre la renta para la venta de oro al Banco Central por parte de las alianzas estratégicas de pequeña minería que operan en el Arco Minero del Orinoco. Fija un tratamiento fiscal propio para la zona minera más cuestionada del país por su impacto ambiental y la presencia de grupos armados.

5. Ley Constitucional de Inversión Extranjera Productiva. Publicada en la misma Gaceta 41.310. Deroga el decreto-ley de inversiones extranjeras de 2014 y regula la inversión directa y de cartera. Es una de las normas que pesan en cualquier conversación sobre la entrada de capital extranjero en la transición.

2018: el aparato productivo bajo vigilancia

6. Ley Constitucional del Comité Local de Abastecimiento y Producción. Aprobada en enero de 2018, según el inventario de Acceso a la Justicia. Da rango de ley a los CLAP, el sistema de distribución de alimentos subsidiados organizado por estructuras afines al Gobierno, y formaliza un reparto que hasta entonces funcionaba por decisión administrativa.

7. Ley Constitucional contra la Guerra Económica para la Racionalidad y Uniformidad en la Adquisición de Bienes, Servicios y Obras Públicas. Aprobada en enero de 2018. Regula las compras del Estado bajo la premisa de una «guerra económica», el concepto con el que el chavismo explicaba la escasez y la inflación.

8. Ley Constitucional de los Consejos Productivos de Trabajadoras y Trabajadores. Aprobada en enero de 2018. Crea consejos de trabajadores dentro de las entidades de trabajo, públicas y privadas, con funciones de vigilancia sobre la producción y la distribución.

2019 y 2020: impuestos, armas y blindaje

9. Ley Constitucional que crea el Impuesto a los Grandes Patrimonios. Publicada en la Gaceta Oficial 41.667 del 3 de julio de 2019. Grava el patrimonio neto de las personas y empresas calificadas como sujetos pasivos especiales que superen un umbral fijado en unidades tributarias. El 16 de agosto de 2019 se reimprimió «por error material»: la reimpresión modificó de forma sustancial 12 artículos, suprimió otro y agregó dos disposiciones nuevas, sin pasar por ningún debate.

10. Ley Constitucional de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana. Publicada en la Gaceta Oficial 6.508 Extraordinario del 30 de enero de 2020. Sustituye a la ley orgánica que regía la institución e incorpora a la Milicia Bolivariana como componente especial. Sigue plenamente en uso: la Sala Constitucional interpretó varios de sus artículos sobre ascensos en una sentencia publicada en la Gaceta 43.437 del 14 de agosto de 2026.

11. Ley Constitucional Antibloqueo para el Desarrollo Nacional y la Garantía de los Derechos Humanos. Aprobada en octubre de 2020. Faculta al Ejecutivo a celebrar «todos los actos o negocios jurídicos» que considere necesarios para enfrentar las sanciones, a desaplicar normas legales y a declarar reservada la información sobre esas operaciones, sin control legislativo previo. La propia Constituyente le dio aplicación preferente frente a cualquier otro acto que hubiera dictado.

12. Ley Constitucional que Regula la Vigencia de los Actos Emanados de la Asamblea Nacional Constituyente. Publicada en la Gaceta Oficial 6.604 Extraordinario del 18 de diciembre de 2020, el día del cierre. Ordena que todas las leyes y decretos de la Constituyente sigan vigentes y establece cómo se modifican: iniciativa del Ejecutivo, del 30 % de los diputados o del 15 % de los electores; control previo de la Sala Constitucional; dos tercios de los votos de la Asamblea y procedimiento de ley orgánica. Es la norma que rige la reforma en curso de la ley contra el odio.

Lo que no entra en la lista

Otros actos de la Constituyente tienen la misma fuerza práctica pero otro nombre. El Plan de la Patria 2019-2025 se aprobó mediante una «Ley Constituyente», publicada en la Gaceta 6.442 Extraordinario. El Código Orgánico Tributario de 2020, las reformas del IVA y de la ley de aduanas y la Cartera Única Productiva Nacional salieron como «decretos constituyentes». Para estos últimos, la ley de vigencia prevé un camino de modificación más simple: dos tercios de la Asamblea por el procedimiento ordinario de formación de leyes, sin pasar antes por la Sala Constitucional.

Lo que revela el inventario

Puesto en fila, el conjunto deja de parecer una suma de leyes sueltas. Hay un núcleo de control del discurso público (odio), un núcleo de control económico (precios, compras, consejos productivos, CLAP), un núcleo fiscal (unidad sancionatoria, Arco Minero, grandes patrimonios), una pieza militar (FANB) y dos piezas de blindaje: la Ley Antibloqueo, que permite contratar sin control, y la ley de vigencia, que protege todo lo anterior.

Las últimas dos son las que más pesan en la transición. Con la primera se negocian contratos; con la segunda se decide cómo se corrige cualquiera de las otras. Que el rótulo «constitucional» no tenga sustento en la Constitución, como se explica en otra pieza de este especial, no impide que estas normas se apliquen todos los días.

Este contenido es informativo y no constituye asesoría legal.

Fuentes principales

• Gacetas Oficiales 41.276 (10/11/2017), 41.305 (21/12/2017), 41.310 (29/12/2017), 41.667 (3/7/2019), 6.508 Ext. (30/1/2020), 6.604 Ext. (18/12/2020) y 43.437 (14/8/2026).
• Acceso a la Justicia, inventario «Leyes constitucionales de la ANC», diciembre de 2020, y documento «Ley contra el Odio no solo establece delitos y penas de prisión», octubre de 2026 — accesoalajusticia.org
• KPMG Venezuela, Síntesis Legal 3/2018 y 4/2018; Boletín Jurídico Tributario, diciembre de 2017.
• PwC Venezuela y Travieso Evans Arria Rengel & Paz, boletines sobre la Ley Constitucional que crea el Impuesto a los Grandes Patrimonios, julio y agosto de 2019.
• Control Ciudadano, texto de la Ley Constitucional de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana (Gaceta 6.508 Ext.).

La Carta de 1999 nombra la ley, los códigos, las leyes orgánicas, las habilitantes y las de bases. La categoría que inventó la Constituyente no aparece en ninguno de sus 350 artículos.

En diciembre de 2020, cuando la Asamblea Nacional Constituyente se preparaba para cerrar, Diosdado Cabello explicó en Venezolana de Televisión qué eran las normas con las que ella había gobernado durante tres años. «Las leyes constitucionales tienen carácter constitucional y para cambiarlas debes convocar otra Constituyente», dijo, según reseñó Acceso a la Justicia el 9 de diciembre de 2020. Y agregó que esas leyes estaban «por encima de las leyes orgánicas».

La afirmación tiene un problema de base: la Constitución de 1999 no conoce esa categoría. La palabra «constitucional» aplicada a una ley no aparece en ninguno de sus 350 artículos como tipo normativo. Y una categoría de norma que se coloca por encima de las leyes sin estar prevista en la Constitución no es una innovación: es una alteración de la jerarquía que la Constitución establece para sí misma.

Qué leyes reconoce la Constitución

El sistema de fuentes del derecho venezolano está escrito en pocos artículos. El artículo 202 define la ley como «el acto sancionado por la Asamblea Nacional como cuerpo legislador» y añade que las leyes que reúnan sistemáticamente las normas de una materia pueden llamarse códigos. Esa definición tiene dos elementos que no admiten interpretación amplia: un órgano, la Asamblea Nacional, y una función, la de cuerpo legislador.

El artículo 203 identifica dos tipos especiales. Las leyes orgánicas son las que la Constitución denomina así, las que organizan los poderes públicos, las que desarrollan derechos constitucionales y las que sirven de marco a otras leyes; requieren el voto de dos tercios de los diputados presentes para admitir el proyecto, y cuando la Asamblea califica una ley como orgánica, la Sala Constitucional debe pronunciarse sobre ese carácter antes de su promulgación. Las leyes habilitantes, sancionadas por tres quintas partes de los integrantes de la Asamblea, delegan en el presidente de la República la facultad de dictar decretos con rango y valor de ley en materias y plazos determinados.

El artículo 165 añade las leyes de bases, que dicta la Asamblea para regular las materias de competencia concurrente entre el poder nacional y los estados, y que luego desarrollan los consejos legislativos.

Ese es el inventario completo: la ley, los códigos, las leyes orgánicas, las habilitantes y las de bases, todas sancionadas por la Asamblea Nacional; y los decretos con rango de ley que dicta el Ejecutivo con una habilitación previa. La lista no contiene un escalón intermedio entre la Constitución y la ley. Por encima de todo está la Constitución, que según su artículo 7 es «la norma suprema y el fundamento del ordenamiento jurídico». Por debajo, las leyes. No hay un piso en medio.

El argumento oficialista

La defensa del rango constitucional se apoya en el artículo 349, que dice que «los poderes constituidos no podrán en forma alguna impedir las decisiones de la Asamblea Nacional Constituyente». Si la Constituyente expresa el poder originario, razona esa tesis, sus actos están por encima de los poderes constituidos y no pueden ser juzgados con las reglas de estos.

El argumento tiene tres fallas. La primera es de origen: el poder constituyente originario, según el artículo 347, reside en el pueblo, y en 2017 el pueblo no fue consultado sobre la convocatoria. Una asamblea convocada por decreto ejerce, en el mejor de los casos, un poder derivado de quien la convocó.

La segunda es de objeto. El mismo artículo 347 fija para qué existe una constituyente: transformar el Estado, crear un nuevo ordenamiento jurídico y redactar una nueva constitución. Los tres fines apuntan a un mismo producto, el texto constitucional que el pueblo debe aprobar. Una constituyente que legisla sobre impuestos y precios mientras renuncia a redactar la constitución usa los medios sin cumplir el fin. El artículo 349 protege «las decisiones» de una constituyente frente a la obstrucción de los poderes existentes; no convierte cada uno de sus actos en norma de rango supremo.

La tercera es de resultado. Si las «leyes constitucionales» estuvieran al nivel de la Constitución, la Carta de 1999 habría sido modificada sin el referendo que exigen sus propios mecanismos de enmienda y reforma. Acceso a la Justicia lo planteó en esos términos desde 2017: una supuesta ley constitucional pretende cambiar la Constitución sin que el pueblo haya aprobado ese cambio.

La Academia de Ciencias Políticas y Sociales llegó a la misma conclusión el 5 de diciembre de 2017, en un pronunciamiento sobre la ley contra el odio: al dictarla, la Constituyente se arrogó competencias que corresponden a la Asamblea Nacional, único órgano autorizado para legislar en materia de derechos, deberes y garantías constitucionales y en materia penal.

Una admisión desde el propio oficialismo

El debate de octubre de 2026 dejó una precisión reveladora. Al comentar el aval de la Sala Constitucional a la reforma de la ley contra el odio, la abogada Lisbeth Hernández Mendoza explicó en Últimas Noticias que el control previo del artículo 203 corresponde a las leyes orgánicas y reconoció que la ley que se reforma «no ostenta el carácter de orgánica». Justificó la intervención de la Sala por su deber de garantizar la uniformidad constitucional.

La observación desarma el argumento de Cabello. Si la ley contra el odio no es siquiera orgánica, no puede estar «por encima» de las orgánicas. Y si no es orgánica ni constitucional, la Constitución solo le deja un lugar: el de un acto que no fue sancionado por la Asamblea Nacional y que, por lo tanto, no cumple la definición de ley del artículo 202.

Qué se sigue de esto

La conclusión jurídica no resuelve el problema práctico. Las «leyes constitucionales» se han aplicado durante casi nueve años. Hay procesos penales, multas, contratos, ascensos militares y relaciones jurídicas construidas sobre ellas. Declarar que el rótulo no existe no borra esos efectos.

Lo que sí define es el punto de partida de cualquier corrección. Si estas normas tienen, como mucho, el valor de una ley, la Asamblea Nacional puede derogarlas con una ley, como prevé el artículo 218, y la Sala Constitucional puede anularlas por contrariar la Constitución, como prevé el artículo 336. Ninguna de esas dos vías necesita el procedimiento especial que la Constituyente dejó en su ley de vigencia. Usar ese procedimiento, como ocurre en octubre de 2026 con la ley contra el odio, equivale a aceptar el rango que la Constitución no le reconoce. De esa elección trata la última pieza de este especial.

Este contenido es informativo y no constituye asesoría legal.

Fuentes principales

• Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999), artículos 7, 49, 165, 202, 203, 218, 336, 347 y 349.
• Acceso a la Justicia, «Balance de la Constituyente de Maduro», 9 de diciembre de 2020, y «Qué debes saber sobre la llamada ley constitucional contra el odio» — accesoalajusticia.org
• Academia de Ciencias Políticas y Sociales, pronunciamiento sobre la Ley contra el Odio, Caracas, 5 de diciembre de 2017 — acienpol.org.ve
• Últimas Noticias, «TSJ dio luz verde para reformar la Ley Constitucional contra el Odio», octubre de 2026 — ultimasnoticias.com.ve