Hay una imagen que en Venezuela ya casi nadie recuerda, y que sin embargo lo explica casi todo. El 20 de mayo de 1993, la Corte Suprema de Justicia declaró con lugar el antejuicio de mérito contra el presidente de la República. Al día siguiente, el Senado lo separó del cargo. El presidente se llamaba Carlos Andrés Pérez, había sido electo dos veces por voto popular, y no lo derribó un cuartelazo: lo derribó una institución haciendo su trabajo. El fiscal general acusó, la Corte evaluó, el Congreso decidió. Las reglas mandaron más que el hombre.

No discuto aquí si aquel juicio fue justo —hubo quienes lo llamaron una farsa, y tenían argumentos—. Discuto otra cosa. Discuto que en 1993 todavía existía un país donde la pregunta podía formularse en serio: ¿está el presidente por encima de la ley? Y donde la respuesta, fuera buena o mala, la daban instituciones y no personas. Treinta y tres años después, esa pregunta en Venezuela suena a idioma muerto.

La institucionalidad no es el organigrama del Estado. Es la promesa de que las reglas valen más que quien las aplica. Cuando esa promesa se rompe, lo que queda es un decorado con nombres de poderes.

Conviene decir qué significa la palabra antes de gastarla. Institución, en el sentido que le da la ciencia política desde Douglass North, no es un edificio ni un grupo de funcionarios: es una regla del juego, una restricción que ordena cómo se comportan las personas. Y institucionalidad —el concepto que Samuel Huntington colocó en el centro del orden político— es el grado en que esas reglas adquieren valor propio, hasta volverse más fuertes que quienes las ocupan. Una institución es sólida cuando sobrevive a las personas. Es frágil cuando las personas la reescriben a su medida.

Por eso este especial no trata de quién gobierna Venezuela. Trata de algo anterior y más hondo: si en Venezuela hay todavía reglas que manden, o solo hombres que mandan. Y para responderlo hay que separar cuatro cosas que el chavismo dedicó veinticinco años a confundir deliberadamente. El Estado es la estructura permanente que no debería cambiar con cada elección. El gobierno es quien lo administra por un tiempo. El partido es una organización privada que compite por gobernar. Y la sociedad civil —la Iglesia, los sindicatos, los gremios, las universidades, la prensa— es el tejido que no pertenece a ninguno de los tres. Cuando el partido se vuelve Estado, el gobierno coloniza lo permanente y la sociedad civil es capturada o desmantelada, ya no hay institucionalidad. Hay otra cosa, que aprendimos a llamar con eufemismos.

El especial que abre este Inciso recorre tres fechas que, leídas juntas, cuentan la historia de un desmontaje. En 1993, las instituciones funcionaron y destituyeron a un presidente. En 2002, ante los hechos del 11 de abril, el mismo Tribunal Supremo de Justicia sentenció el 14 de agosto que no había habido golpe de Estado sino un vacío de poder: la justicia empezaba a aprender el arte de no nombrar lo que veía. En 2017, fue el propio Ministerio Público —desde adentro del Estado— el que declaró que se había roto el hilo constitucional. La institución certificó su propia ruptura y fue desalojada por decirlo en voz alta.

La misma arquitectura formal —una Corte, una Fiscalía, un Parlamento— cumpliendo en tres momentos tres funciones opuestas: hacer cumplir la ley, encubrir su quiebre, y finalmente denunciar su propia muerte. No cambiaron los nombres de los poderes. Cambió quién mandaba dentro de ellos.

Y aquí estamos, en 2026, con una transición tutelada que vuelve a abrir la pregunta. Se renuevan la Fiscalía, la Defensoría, el Tribunal Supremo; se discute la justicia transicional; se nombra y se designa por fases. Pero la pregunta de fondo es la de siempre, la de 1993: cuando todo esto termine, ¿quedará un país donde las reglas manden más que los hombres? ¿O solo habremos cambiado de hombres, dejando intacto el método?

No hay transición sin instituciones. Hay, a lo sumo, administración del poder por otros nombres. Y eso, los venezolanos, ya lo conocemos.

Lo que sigue en este especial es el intento de mirar de frente esa pregunta. Qué es la institucionalidad y qué dice de ella la ciencia política. Cuáles son las instituciones del Estado venezolano y cuáles los poderes que viven fuera de él. Qué hubo, qué hay, y qué podría eventualmente haber. No para nostalgia de un pasado que tampoco fue perfecto, sino porque la única forma de no repetir un desmontaje es entender, pieza por pieza, cómo se hizo.

La palabra «institucionalidad» se usa tanto que ha perdido filo. Se invoca para pedir respeto a las normas, para exigir elecciones, para lamentar abusos. Pero pocas veces se dice qué significa con precisión. Y conviene fijarla, porque de esa definición depende todo lo que sigue: solo si sabemos qué es una institución podemos saber cuánta queda en Venezuela.

Una institución no es un edificio

La intuición común confunde la institución con la organización: se piensa que el Tribunal Supremo es «una institución» porque es un cuerpo de magistrados con sede y presupuesto. La ciencia política contemporánea dice otra cosa, y lo dice con una distinción que se volvió canónica.

La diferencia parece sutil y es enorme. Si una institución es una regla, entonces el Tribunal Supremo no es la institución: la institución es la regla de que los conflictos se resuelven ante un juez imparcial cuya decisión obliga incluso al presidente. El edificio y los magistrados son la organización, el jugador. Cuando el jugador captura la regla y la reescribe a su favor, la organización sigue en pie —mismo edificio, mismos cargos— pero la institución ya murió. Esto es exactamente lo que ocurre cuando un tribunal existe, sesiona y dicta sentencias, pero nunca falla contra el poder que lo nombró.

La institucionalidad se mide

Si las instituciones son reglas, la institucionalidad es el grado en que esas reglas han adquirido valor propio. No es un sí o un no; es una escala. Y la ciencia política ofrece una vara para medirla, formulada por Samuel Huntington en una obra que sigue siendo referencia obligada.

El criterio más revelador para el caso venezolano es la autonomía: una institución está institucionalizada en la medida en que existe con independencia de los grupos sociales que la rodean. Un tribunal autónomo no recibe órdenes del partido. Una fiscalía autónoma investiga al gobierno que la designó. Cuando un poder solo actúa al servicio de quien lo nombró, su nivel de institucionalización tiende a cero, aunque conserve intactos su nombre, su sede y su nómina.

Huntington añade una prueba temporal devastadora para los regímenes personalistas: una institución es fuerte cuando sobrevive a sus fundadores; mientras siga gobernada por el mismo grupo que la creó, su capacidad de adaptarse —y por tanto su institucionalización— es dudosa. Una república se reconoce porque sus reglas siguen mandando cuando cambian las personas. Un régimen se reconoce porque las personas siguen mandando aunque cambien las reglas.

Cuatro cosas que no son lo mismo

Aquí está el núcleo del diagnóstico venezolano, y la confusión que un proyecto de poder cultivó durante un cuarto de siglo. Hay cuatro realidades distintas que el lenguaje político suele mezclar, y que conviene separar con cuidado.

En una democracia sana, las cuatro esferas se distinguen sin esfuerzo. El gobierno es de un partido, pero el Estado no lo es. El presidente manda en el Ejecutivo, pero no en el tribunal que puede juzgarlo. La universidad pública recibe presupuesto del Estado, pero decide sola qué enseña y a quién elige como rector. La frontera entre las esferas es la institucionalidad.

La patología venezolana de las últimas décadas se nombra exactamente como un colapso de esas fronteras. El partido se volvió Estado: símbolos, colores y consignas partidistas pasaron a ocupar instituciones que pertenecen a todos. El gobierno colonizó lo permanente: cada poder que debía ser autónomo —fiscalía, contraloría, tribunales, árbitro electoral— terminó respondiendo al Ejecutivo de turno. Y la sociedad civil fue capturada o desmantelada: los sindicatos paralelos, los gremios asediados, las universidades asfixiadas por presupuesto, los medios comprados o cerrados.

Cuando las cuatro esferas se funden en una sola, el resultado tiene nombre técnico, pero a efectos de este especial basta describirlo: ya no hay reglas que manden por encima de las personas. Hay personas que mandan, y reglas que se acomodan a ellas. Eso es lo contrario de la institucionalidad.

Por qué importa para 2026

Una transición política puede entenderse de dos maneras muy distintas. Puede ser un cambio de quienes ocupan el poder —otros nombres en los mismos cargos, con las mismas reglas vaciadas— o puede ser una reconstrucción de la institucionalidad: devolverle a las reglas el valor propio que perdieron, restaurar las fronteras entre Estado, gobierno, partido y sociedad civil.

La diferencia no es retórica. Determina si lo que viene será una república o una administración del poder por otros rostros. Y solo se puede evaluar con la vara que la ciencia política ofrece: ¿las nuevas instituciones serán autónomas de quien las nombra? ¿Sobrevivirán a sus fundadores? ¿O volveremos a tener el organigrama completo —cinco poderes, una Fuerza Armada, una Constitución— y ninguna regla que mande de verdad?

Las piezas que siguen recorren esa pregunta hacia atrás y hacia adelante. Primero, el mapa de las instituciones venezolanas tal como la Constitución las diseñó. Después, tres fechas que muestran cómo funcionaron, cómo callaron y cómo murieron. Al final, qué podría reconstruirse. Todo parte de aquí: de saber que una institución no es un edificio, sino una promesa de que la regla vale más que la mano que la firma.

La mayoría de las repúblicas del mundo divide el poder en tres: ejecutivo, legislativo y judicial. Es la fórmula clásica de Montesquieu, pensada para que ninguna rama domine a las otras. Venezuela hizo algo distinto. La Constitución aprobada el 15 de diciembre de 1999 estableció cinco poderes públicos nacionales, no tres. A los clásicos sumó dos inéditos: el Poder Ciudadano y el Poder Electoral.

El gesto, sobre el papel, era ambicioso. Más poderes significan más contrapesos, más ojos vigilando al Estado, más muros entre el gobernante y la tentación de mandar sin límite. Un país que crea un poder entero dedicado a fiscalizar la ética pública y otro dedicado a garantizar elecciones limpias está, en teoría, blindándose contra el abuso. La paradoja venezolana es que ese mismo diseño, que multiplicó los guardianes, terminó por entregárselos todos al vigilado.

Los tres clásicos

El Poder Ejecutivo lo encabeza el presidente, jefe de Estado y de gobierno, asistido por un vicepresidente ejecutivo de su libre designación y por los ministros. Es la rama del mando, la que administra el Estado día a día. El Poder Legislativo reside en la Asamblea Nacional, unicameral —Venezuela eliminó el Senado en 1999—, encargada de hacer las leyes. Ejecutivo y Legislativo comparten un rasgo decisivo: son los únicos dos poderes cuyos titulares elige el pueblo por voto directo.

El Poder Judicial tiene su cúspide en el Tribunal Supremo de Justicia, al que la Constitución reconoce autonomía funcional, financiera y administrativa, y que encabeza el sistema de tribunales del país. En el papel, es el árbitro último de los conflictos, incluido el que enfrenta a un ciudadano con el Estado, o al Estado consigo mismo.

Los dos poderes nuevos

Aquí está la innovación de 1999, y su trampa. El Poder Ciudadano se ejerce a través del Consejo Moral Republicano, integrado por tres figuras: el Fiscal General de la República, el Contralor General y el Defensor del Pueblo. Su misión es vigilar la ética pública, perseguir el delito, controlar el gasto del Estado y defender los derechos de los ciudadanos frente al poder. Es, literalmente, un poder diseñado para ser la conciencia fiscalizadora del Estado.

El Poder Electoral lo ejerce el Consejo Nacional Electoral, árbitro de todos los comicios. Su independencia es la condición misma de que un voto signifique algo: si quien cuenta los votos responde a uno de los competidores, la elección deja de ser elección.

Pero los titulares de estos dos poderes nuevos —junto con los magistrados del TSJ— no los elige el pueblo. Los designa la Asamblea Nacional. Y ahí se cierra el círculo: cuando una sola fuerza política conquista una mayoría parlamentaria amplia, no gana un poder. Gana la llave para nombrar tres. El fiscal que debería investigar al gobierno, el árbitro que debería garantizar elecciones limpias y el tribunal que debería juzgar al presidente pasan a deber su cargo a la misma maquinaria que controla el Ejecutivo. Los contrapesos se vuelven correas de transmisión.

La Fuerza Armada: la institución que no debía deliberar

Hay una institución del Estado que no figura entre los cinco poderes y que, sin embargo, ha sido decisiva en cada punto de quiebre de la historia venezolana: la Fuerza Armada Nacional. La ciencia política la sitúa en el corazón del Estado por una razón que formuló Max Weber: el Estado es la organización que reclama para sí el monopolio del uso legítimo de la fuerza. Quien controla las armas controla, en última instancia, el desenlace de cualquier conflicto institucional.

La Constitución de 1999 fue explícita sobre qué debía ser esa institución. Su artículo 328 la define en términos que hoy suenan casi irónicos.

El artículo 330 refuerza la idea: prohíbe a los militares en servicio activo participar en propaganda, militancia o proselitismo político. La letra constitucional dibuja una Fuerza Armada profesional, subordinada al poder civil, neutral entre las fuerzas que compiten por gobernar. Una institución, en el sentido exacto de la pieza anterior: una regla que debía mandar más que cualquier persona o partido.

La distancia entre ese diseño y lo que la Fuerza Armada llegó a ser es, por sí sola, una medida de cuánta institucionalidad se perdió. Una corporación que la Constitución mandó mantener «sin militancia política» se convirtió en actor político deliberante, con cuota de poder, empresas, ministerios y una doctrina abiertamente partidista. No cambió el artículo 328. Cambió quién mandaba por encima de él.

El organigrama intacto

Conviene retener una imagen para lo que viene. Al terminar este recorrido, Venezuela conserva, sobre el papel, una arquitectura institucional más densa que la de muchas democracias consolidadas: cinco poderes, una Fuerza Armada constitucionalmente apolítica, una Asamblea unicameral, un árbitro electoral autónomo, un poder entero dedicado a la ética pública. El organigrama está completo. Ninguna casilla falta.

Y sin embargo, la pregunta de la pieza inicial sigue en pie: ¿manda alguna de esas reglas más que las personas que las ocupan? Las tres piezas que siguen responden con tres fechas. En 1993, el organigrama —entonces más simple, de tres poderes— funcionó y separó del cargo a un presidente. En 2002, ya con la arquitectura nueva, calló ante un quiebre y lo llamó «vacío». En 2017, una de sus piezas declaró en voz alta que el sistema entero se había roto. El mapa estaba siempre completo. Lo que cambió fue si las casillas obedecían a la Constitución o a un hombre.